V. Nakrošis: Lietuvos viešajame sektoriuje tebėra sovietinio valdymo apraiškų

2020 m. sausis


Lietuvos viešosios politikos fasadas, atrodytų, modernus – praktikas, kurias taiko pažangios Vakarų demokratijos, formaliai diegiame ir mes. Ir vis dėlto, kas gi slypi už šio fasado ir kaip vykdoma reali politika? Klausiame Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto profesoriaus, viešosios politikos analitiko, neseniai apžvelgusio Lietuvos valstybės tarnybos transformaciją nuo 1990 iki 2019 m., Vitalio Nakrošio.

V. Nakrošis sutiko pasikalbėti ne tik apie pastarąjį dešimtmetį, bet ir apie visą nepriklausomybės periodą – pradedant klausimu apie tai, kokią valstybės tarnybą paveldėjome iš komunistinio režimo, ir baigiant klausimu apie gebėjimą moderniai valdyti valstybę šiandien. Pokalbiui su V. Nakrošiu susitinkame Viešosios politikos ir valdybos institute, viename iš pagrindinių taikomųjų tyrimų ir politikos analizės centrų Baltijos šalyse. Pagrindinė šio instituto veikla yra nukreipta į viešosios politikos gerinimą.

Kalbant apie viešąjį valdymą, kokius globalius pokyčius pastebite per pastaruosius 10 metų?

– Visų pirma atkreipsiu dėmesį, kad viešosios politikos iššūkių daugėja ir jie sudėtingėja. Kyla tokios problemos, kurios neretai vadinamos „užkeiktomis“ (angl. wicked problems). Tai, pavyzdžiui, klimato kaitos ar migracijos klausimai. „Užkeiktos“ problemos reikalauja daugelio suinteresuotųjų susitelkimo.

Taip pat nuolat auga socialinio, ekonominio gyvenimo greitis. Greičiau apsisuka ūkio ciklai, sparčiau įgyvendinama technologinė pažanga. Esant tokiai dinamikai, ypatingai svarbus tampa vyriausybės gebėjimas prisitaikyti prie pokyčių. Norėdamos spėti laiku priimti tinkamus sprendimus, vyriausybės turi veikti lanksčiai.

– Kokius teigiamus viešojo valdymo poslinkius pastebite Lietuvoje?

– Paminėtini keli svarbiausi dalykai. Pirmiausia didelę naudą įžvelgiu Ministro Pirmininko Sauliaus Skvernelio vadovaujamos Vyriausybės iniciatyvoje viešajame sektoriuje taikyti projektinį valdymą, dažnai sutinkamą versle. Rezultatai jau matyti: rodikliai rodo, kad dabartinės Vyriausybės prioritetų įgyvendinimas, palyginti su kitais Vyriausybės programos priemonių plano darbais, sėkmingesnis. Tiesa, pažanga matyti ne tik dėl diegiamo projektų vadybos principo, bet ir dėl tam rodomo politinio dėmesio. Projektų savininkai ir vykdytojai yra atskaitingi komisijai, kuriai pirmininkauja Premjeras. Toks politinis dėmesys, galima sakyti, pastangas mobilizuoja.

Taip pat viešajame valdyme pastebėtina nauja inovacinė banga. Atsiranda tokios iniciatyvos, kaip STRATA politikos laboratorija ar „GovTech“ laboratorija. Kitaip nei tradicinis valdymas, kuris yra pagrįstas legalistiniu požiūriu (teisės aktų parengimu, derinimu, tvirtinimu ir galiausiai jų „nuleidimu“ per visą sistemą žemyn), šios laboratorijos vadovaujasi principu „iš apačios aukštyn“. Jos pagrįstos ateities įžvalgomis, elgesio ekonomikos literatūra, taip pat eksperimentavimu ir bandymu, bendradarbiavimu su suinteresuotomis grupėmis. Pasiteisinęs eksperimentas yra perkeliamas į kitas sistemos grandis. Jeigu priemonė pasiteisina vienoje savivaldybėje, ji multiplikuojama kitose savivaldybėse.

Atrodytų, situaciją analizuojame, į gerąsias praktikas atsižvelgiame, strategiškai planuojame ir dėl siekinių vieningai sutariame („Lietuva 2030“), ambicijų keisti ir keistis turime, reformas inicijuojame. Ir vis dėlto pastarosios dažnai yra sėkmingos tik iš dalies. Žiniasklaidoje esate tai įvardijęs, kaip „kapanojimąsi“ reformų bandymuose. Teigėte, jog toks procesas kompromituoja pačias reformas, vargina jų dalyvius, kelia nusivylimą politika ir valstybės valdymu. Kokias to priežastis išskirtumėte?

– Naują Strateginio valdymo įstatymo projektą vertinu pakankamai kritiškai. Šis paremtas prielaida, kad tarpusavyje suderinus visus strateginio planavimo dokumentus, galime pasiekti tam tikrą nuoseklumą. Tikima, kad reikia turėti ilgalaikę raidos strategiją (tokią kaip „Lietuva 2030“), kuri iškonstruojama į mažesnės apimties strategijas, nukreiptas į konkrečias sistemos grandis. Bet tų strategijų yra labai daug. Esu suskaičiavęs, kad vien strateginio planavimo dokumentų tipų galėtume išskirti 17. Nauju įstatymo projektu sistemą norėjome supaprastinti. Bet mums nepavyko – sistema išlieka labai sudėtinga.

Problema sakyčiau yra ne vizijos lygmeny, bet mūsų požiūryje į hierarchinį strategijos įgyvendinimą. Įsivaizduojame, kad aukštesnio lygmens strateginių dokumentų nuostatos turi nusileisti į žemesnius lygmenis, iš žemesnių į dar žemesnius ir taip pasiekti pavienį valstybės tarnautoją. Tuomet jis turi aiškią užduotį ir dirba ilgalaikės valstybės vizijos vardan. Mano galva, tai yra ydingas mąstymas. Tokia sistema yra labai sudėtinga ir niekada neveiks Lietuvoje.

Verčiau apsiribotume keliais strateginiais dokumentas ir labiau susitelktume į įgyvendinimo instrumentus. Pernelyg daug laiko skiriame suderinamumo sistemoje paieškoms. Tai niekur neveda. Aplinka labai dinamiška, dėl to nuolat atsiranda naujų strateginių dokumentų, šie derinami su kitais. Strateginis planavimas, toks kokį jį turime šiandien, iš esmės tėra dokumentų siuntimas iš vieno padalinio į kitą ir formuluočių tarpusavyje derinimas. Nukrypome nuo strateginio planavimo esmės.

Kad strateginis planas veiktų, Lietuvai yra reikalingi du dalykai. Pirma, turime aiškiai apsibrėžti politinius prioritetus ir veikti nuosekliai. Dabar, pavyzdžiui, nesuprantu, ar švietimas ir mokslas yra prioritetas. Kadencijos pradžioje tam buvo teiktas prioritetas, tačiau stebint biudžeto asignavimų augimo tendencijas taip nebeatrodo. Antra, turime daugiau dirbti ties viešosios politikos intervencijomis. Strateginiuose dokumentuose numatome tikslus, uždavinius, kelias dešimtis priemonių, bet gerų politikos intervencijų, kurios veiktų efektyviai, stinga. Kadangi intervencijos faktiškai neveikia, vadinasi, ir esminių problemų nesprendžiame.

Žvelgiant į artėjantį naują dešimtmetį, kaip manote, ko reikia imtis, jog išeitume iš šio problemų viešajame valdyme rato ir pasiektume geresnių rezultatų? Kokias teigiamo pokyčio galimybes matote ir kokį patarimą duotumėte Lietuvai, norinčiai sėkmingai jomis pasinaudoti?

– Žvelgiant į viešojo valdymo rodiklius, matyti skirtingumai: kai kuriose srityse greitai darome pažangą, o kai kuriose – dar atsiliekame nuo Europos Sąjungos vidurkio. Gera būklė pastebėtina kalbant apie duomenų atvirumą, viešųjų paslaugų perkėlimą į internetą, strateginio planavimo pajėgumus, verslo aplinką. Atsiliekame tokiose srityse, kaip kova su korupcija, valstybės tarnybos gebėjimai, viešųjų paslaugų kokybė, reglamentavimo kokybė. Šis prastas administravimas daro žalą ūkiui, valstybės valdymui, piliečių gerovei. Dėl to ypač svarbu šiose srityse, kuriose atsiliekame, dėti pastangas pažangai.

Visų pirma išskirčiau politikos formavimo sritį. Mano galva, ją mums reikėtų keisti iš esmės. Dabar politikos formavimas Lietuvoje yra pernelyg legalistinis. Teisėkūros procesas primena didelį konvejerį, kuriuo juda įstatymų bei teisės aktų projektai, jų pataisos. Krūvis labai didelis. Netinkama teisėkūra užprogramuoja nekokybiškus sprendimus ir didelį nestabilumą. Daugiau dėmesio reikėtų skirti teisės aktų poveikio vertinimui. Juos mes tarytum atliekame, bet labai paviršutiniškai. Kokybiški poveikio vertinimai leistų pasirinkti optimalią alternatyvą.

Viešos konsultacijos su suinteresuotosiomis grupėmis taip pat yra neefektyvios. Formaliai jų turime apsčiai, bet, kaip rodo mūsų tyrimai, jos nėra kokybiškos. Dažnai konsultuojamasi per vėlai. Nuomonės prašoma, kai derinamas teisės aktų projektas. Norint padaryti įtaką, reikėtų konsultuotis rengiant teisės akto koncepciją arba nagrinėjant sprendimų alternatyvas. Tiesa, Vyriausybė turi atviros valdžios projektą, kurio metu parengta nauja konsultavimosi su visuomene metodika. Bet kol kas standartas nėra aiškus.

Taip pat atkreipčiau dėmesį į valstybės tarnybos gebėjimus. Pagal juos reitinguose esame žemiau vidurkio. Taigi neturime galimybių greitai reaguoti į pokyčius, nes iš valstybės tarnautojų pasigendama iniciatyvos, savarankiškumo, jiems trūksta analitinių įgūdžių. Jie gerai geba tvarkyti einamuosius reikalus, bet nesprendžia problemų.

Opi problema yra ir valstybės tarnybos politizacija. Stebint nuo 2010-ųjų, situacija gana prieštaringa. Viena vertus, de facto politizacija, kai politikai skiria vadovus, besiremdami ne jų nuopelnais, o politiniais kriterijais, sumažėjo. Ypač po socialdemokratų valdymo laikotarpio. Bet įvyko struktūrinė politizacija – vadovų pareigybės pradėtos skirti politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu. Vadinasi, sulig Vyriausybės pasikeitimu keisis ministrai, atsistatydins viceministrai, ministrų patarėjai, kancleris. Iš valdymo pasišalins visa aukštesnioji ir netgi vidurinė vadovaujanti grandis. Neliks jokios institucinės atminties.

Neseniai apžvelgėte valstybės tarnybos po Nepriklausomybės atkūrimo transformaciją. Pasidalinkite apibendrinimu.

– Apžvelgiau, kokią valstybės tarnybą mes paveldėjome iš komunistinio laikotarpio ir kiek dar tebeturime sovietinio valdymo apraiškų. Apibendrinant, atrodo, žmogiškuosius išteklius valdome tikrai pažangiau – fasadas modernus. Bet dar tebėra ir sovietinio valdymo apraiškų.

Minėtas valdymas, kai į pareigas skiriame, remiantis politiniu (asmeniniu) pasitikėjimu, yra sovietinis. Vien pats pareigybės pavadinimas – politinio (asmeninio) pasitikėjimo tarnautojas – yra sovietinės kilmės. Ir anksčiau į vadovaujamas pareigas buvo skiriami partiniai kolegos ar bičiuliai. Tiesa, dabartinėje sistemoje daugiau profesionalumo – nebėra vienos partijos, bet valdymo pagrindas išlieka ydingas. Tokius vadovų valdymo principus būtina keisti. Lietuvoje pasigendu aukštesniosios valstybinės tarnybos, kuri būtų valdoma profesiniu pagrindu, išlaikant politinį jautrumą.

Įdomu ir tai, kad sovietiniu laikotarpiu sprendimus priimdavo komunistų partijos vadovybė, todėl Ministrų taryba (dabartinė Vyriausybė) ir ministerijos arba departamentai užėmė vykdytojų vaidmenį. Atkūrus nepriklausomybę, funkcijos pasikeitė: Vyriausybei reikėjo išmokti koordinuoti politiką ir priimti sprendimus. To mokomės iki šiol. Kaip minėjau, fasadas gražus. Poveikio vertinimas, konsultavimasis su visuomene, įvairios tvarkos, metodikos – visa tai egzistuoja. Bet tai turėtų būti daroma efektyviau.

Apmaudu, kad praėjus trims dešimtmečiams po Nepriklausomybės atkūrimo, kartais dar prireikia to, ką aš vadinu tiesioginiu valdymu. Ypač tai atkleidė gaisro Alytuje atvejis, tapęs viešojo valdymo Lietuvoje fiasko. Įvykis Alytuje parodė, kad Lietuvoje labai trūksta „judaus“ (angl. agile) valdymo, paremto situaciniu jautrumu, iniciatyva ir savarankiškumu žemesnėse valdymo grandyse. Esame pripratę dirbti biurokratiškai – pagal nustatytas tvarkas, sutartas procedūras. Taigi krizei suvaldyti prireikė tiesioginio S. Skvernelio įsitraukimo. Tik tuomet sistema greičiau sureagavo. Tačiau kad gebėtume laiku priimti ir įgyvendinti sprendimus, atskiros sistemos grandys turi būti pajėgios iniciatyviai reaguoti į kylančius iššūkius. Biurokratizmas stipriai varžo galimybes greitai reaguoti.

Toks tiesioginis valdymas taip pat turi sovietinių šaknų. Komunistiniu laikotarpiu valdymas buvo pagrįstas aukštesnės nomenklatūros nurodymų vykdymu, pasitelkiant taip vadinamą „telefoninę teisę“, kai telefonu būdavo suteikiami neformalūs nurodymai. Dar iki šiol sistema yra labai inertiška. Einamieji reikalai tvarkomi pagal numatytas tvarkas, procedūras. Bet vykstant krizei, laukiama politinių nurodymų iš viršaus.

Nuo 1999 m. iki 2016 m. veikė Saulėlydžio (Viešojo valdymo tobulinimo) komisijos, kurios sistemiškai kovojo su biurokratizmu, didino viešojo sektoriaus orientaciją į rezultatus. Nepaisant biurokratizmo problemos aktualumo, dabartinė Vyriausybė tokios komisijos neatkūrė. Nėra nei aiškaus biurokratijos mažinimo prioriteto, nei patariamojo darinio. Galiausiai, paprasčiausiai „apkarpome“ valstybės valdymo išlaidas ir taip sumažiname investicijas į žmones, pažangias sistemas. Užuot panaikinę biurokratizmą, dar labiau surišame politikams ir vadovams rankas. Užuot ieškoję naujų sprendimo būdų, užprogramuojame valstybės institucijų gebėjimų silpnėjimą.

Pašnekovo nuomonė nebūtinai sutampa su redakcijos pozicija. Norėdami pasidalinti savo nuomone, susisiekite su redakcija.

1062 views
bookmark icon