R. Vilpišauskas: didesnė problema yra ne įrodymų pasiūla, o paklausa

2019 m. gruodis


Daugelyje Vakarų demokratijų „geros valdysenos“ samprata šiandien yra neatsiejama nuo įrodymų, mokslinių tyrimų ir stebėsenos. Įrodymais grįsto valdymo praktiką rekomenduoja įvairios tarptautinės organizacijos (EBPO, ES institucijos, Pasaulio bankas, kitos). Tačiau įrodymais grįsto valdymo metodika Lietuvoje ne taip jau lengvai įgyvendinama: poveikio vertinimas panėšėja į imitaciją, diskusijos vyksta ne apie tikslą ar problemą ir jos sprendimo būdus, bet apie konkrečias priemones, interesų grupių daroma įtaka dažnai lieka visuomenei nežinoma, politinė kultūra remtis moksliniais argumentais tebėra fragmentiška. Tokias įrodymais grįsto valdymo problemas vardina Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto profesorius Ramūnas Vilpišauskas. Pašnekovo klausiame, kur visų pirma reikia ieškoti tai lemiančių priežasčių ir atsakymų – įrodymų pasiūloje, paklausoje ar kultūrinėse (procesinėse) nuostatose.

Visų pirma, kaip formuojami politiniai sprendimai ir koks vaidmuo šiame procese tenka moksliniams tyrimams?

– Sprendimai turėtų būti formuojami visapusiškai įvertinus situaciją. Visų pirma turi būti aiškiai įvardyta problema. Tai, pavyzdžiui, avaringumas keliuose, piktnaudžiavimas alkoholiu ar nepakankamai geros sąlygos kurti verslą – bet kas, kas aktualu visuomenei.

Visuomet yra įvairių būdų problemai spręsti: gali būti keičiama reguliavimo ar mokestinė aplinka, mažinama biurokratinė našta, pasinaudojus informacinėmis kampanijomis siekiama keisti žmonių elgesį, verslas gali būti raginamas sudaryti savanoriškus susitarimus ir panašiai. Suformulavus problemą, svarbu matyti, kad priemonių jai spręsti yra įvairių ir kad kiekviena jų turės skirtingas pasekmes. Tinkamai atlikus poveikio vertinimą turėtų būti matoma, kas būtų, jeigu būtų pasirinkta viena ar kita problemos sprendimo alternatyva.

Gavę alternatyvų sąrašą ir matydami, kurios atneš galimai mažiausiai neigiamų pasekmių, o kurios daugiausiai, sprendimų priėmėjai turi pasirinkti, kuri alternatyva, jų nuomone, yra naudingiausia visuomenei.

Taip politiniai sprendimai turėtų būti formuojami. Bet tiesa ta, kad realybė neretai prasilenkia su teorija.

Poveikio vertinimas Lietuvoje įtvirtintas 2003 m. ir kurį laiką Vyriausybės institucijos bei ministerijos iš tiesų jį taikė. Visgi neilgai trukus, mano nuomone, dėl to, jog politikams tai nebuvo labai įdomu, poveikio vertinimas tapo tarytum imitacija.

Peržvelgę šiuo metu registruojamų teisės aktų, įstatymų ar Vyriausybėse nutarimų aiškinamuosius raštus įprastai rastumėte frazę, esą neigiamo poveikio nenumatoma. Taip veikiausiai bandoma pateisinti pasirinktą priemonę, kuri yra grindžiama subjektyviomis politikų nuomonėmis, ateina iš rinkiminių pažadų arba yra siūloma interesų grupių.

Interesų grupių veikla – normali demokratinio gyvenimo dalis. Tačiau poveikio vertinimas ir yra reikalingas tam, kad parodytų, kas teikia siūlymus ir kodėl į vienus buvo atsižvelgta, o į kitus ne. Pavyzdžiui, Europos Komisija sistemingai vertina kiekvienos rengiamos direktyvos ar reglamento projekto galimą poveikį. Vertinimo metu kartu yra įvardijamos ir visos interesų ar visuomenės grupės – bet kas, kas teikia komentarus rengiamam teisės akto projektui. Visa tai yra vieša ir visiems matoma. Negana to, Europos Komisijos atliktą poveikio vertinimą tikrina ir nepriklausoma institucija. Jos komentarai irgi skelbiami viešai.

Lietuvos praktika palyginus nėra geroji. Kita vertus, Lietuva nėra vienintelė tokia Europos Sąjungos šalis. Tikriausiai prastas poveikio vertinimas yra būdingas netgi didesniam skaičiui šalių, negu skaičiui tų, kur jis atliekamas gerai. Gerai poveikio vertinimas atliekamas tokiose šalyse, kaip Olandija ar Jungtinė Karalystė. Bet galvojant apie „Brexit“, matome, kad net ir Jungtinės Karalystės politikai ne visada atsižvelgia galimas vienokių ar kitokių sprendimų pasekmes.

– Atrodytų, technologijos įgalina turėti kokybiškiausią politiką istorijoje, tačiau populizmo politikoje išlieka pakankamai daug. Kokios priežastys, jūsų manymu, tai lemia?

– Įrodymais grindžiama viešoji politika jau keletą dešimtmečių yra laikoma gerąja praktika, kurią rekomenduoja įvairios tarptautinės organizacijos (EBPO, ES institucijos, Pasaulio bankas). Gana tvirtai sutariama, kad įrodymais grindžiama politika gali geriausiai spręsti visuomenės problemas ir labiausiai atitikti viešąjį interesą. Tačiau, matome, kad šiandien iš tiesų nemažai rinkėjų yra linkę ignoruoti ekspertinius vertinimus, įrodymus.

Daug kas paaštrėjusį faktų ir ekspertinių vertinimų ignoravimą, kuris ypač buvo matomas „Brexit“ referendumo metu, Donaldo Trumpo rinkiminės kampanijos atveju, sieja su socialinių tinklų paplitimu ir jų suformuotais vadinamaisiais „aido kambariais“ ar informaciniais burbulais, kuriuose esantys žmonės galvoja panašiai ir patvirtina vieni kitų įsitikinimus, visiškai atmesdami kitokias nuomones.

Veikiausiai faktų ignoravimo paaštrėjimą galima aiškinti ir globalizacijos procesais, kurie yra tiek sustiprėję, jog neretai identiteto klausimai tampa svarbesniais už ekonomines ir socialines politinių sprendimų pasekmes. Vadinama identiteto politika kartais užgožia argumentais grįstus vertinimus apie tai, kas vienai ar kitai visuomenės grupei būtų naudingiausia, žvelgiant iš socialinės ar ekonominės perspektyvos.

Tikriausiai sutiksite, kad „mokslo stalčiuose“ problema Lietuvoje ganėtinai gaji. Ką, jūsų manymu, kiekviena pusė – sprendimų priėmėjai ir įrodymų teikėjai – turėtų keisti?

– Ekspertai, akademikai, manau, dažnai neinvestuoja pakankamai laiko į savo argumentacijos pateikimo supaprastinimą. Kartais tai padaryti iš tiesų yra sudėtinga, nes kuo paprasčiau pasakai, tuo labiau rizikuoji iškreipti teiginio esmę. Retai kada viskas gali būti nuspalvinta tik juodai arba baltai. Gyvenimas yra sudėtingas, ir dėl to, jeigu nori kalbėti tiksliai, dažnai kalbi sudėtingai. Tai, mano manymu, yra pagrindinė analitikų dilema: kaip paprastai pateikti sudėtingus dalykus, neapsimetant, kad viskas yra paprasta ir kad visuomeninės problemos gali būti išsprendžiamos paprastai. Populistai, man atrodo, taip ir yra vadinami dėl to, kad viską rinkėjams pateikia kaip labai aiškius ir paprastus sprendimus. Nors iš tikrųjų taip nėra ir dažnai sprendžiantys visos šalies problemas tik labai apytiksliai gali prognozuoti, kas vyks po jų priimtų sprendimų. Juk žmonės įvairiai reaguoja į besikeičiančią situaciją ir apskritai pasaulis yra sudėtingas, o priimantys sprendimus niekada neturi pilnos informacijos.

Kita vertus, dažnai trūksta ir politinės paklausos įrodymais grindžiamai politikai. Keista, kodėl, pavyzdžiui, opozicija Seime taip retai prašo valdančiųjų, kad jie pagrįstų savo siūlymus – tai yra, kad parodytų tinkamai atliktą poveikio vertinimą. Tai aktualu ne tik kalbant apie kitų metų biudžeto projektą, bet apskritai apie bet kokį svarbesnį įstatymą.

Nekalbu apie procedūrinius pakeitimus. Lietuvos institucijose jau buvo nusistovėję formalumai, kai poveikio vertinimą priklausė atlikti bet kokiam, net ir visiškai smulkiam, procedūriniam pakeitimui. Toks formalizmas dažnai užgožia sveiką protą. Nesilaikoma vieno esminių principų – proporcingumo. Šis teigia, kad priklausomai nuo galimo poveikio masto, atitinkamai reikia skirti dėmesio ir jo vertinimui. Kitaip tariant, kuo tikėtinas didesnis politinio sprendimo poveikis, tuo daugiau dėmesio reikia skirti geriausios alternatyvos, kaip spręsti problemą, parinkimui ir vertinimui. Tačiau susiformavus tokiai praktikai, kai poveikio vertinimas labiau panėšėja į imitaciją, daug kas į tai žiūri gana ciniškai.

Bet grįšiu prie politinės paklausos. Manau, kad šiuo metu didesnė bėda yra ne pasiūla ar administraciniai gebėjimai, o paklausa. Kitaip tariant, politikų nesidomėjimas mokslinėmis įžvalgomis, dažnai netgi argumentacijos ignoravimas. Štai, pavyzdžiui, valdančioji koalicija ilgą laiką primygtinai siūlė perkelti Žemės ūkio ministeriją į Kauną, taip pat norėjo įvesti taip vadinamus maisto „vaučerius“ (kuponus). Nuo pat pradžių tiek viena, tiek kita priemonė kėlė daug klausimų, susijusių su šių priemonių poveikiu ir užsibrėžtų tikslų pasiekimu. Beje, net patys tikslai svarstymų metu ne kartą keitėsi, nes ne jie, o jau pasirinktos priemonės buvo svarbiausia. Nors buvo daug dvejonių, vis tiek buvo užsispyrusiai norima juos įgyvendinti.

Minėti pavyzdžiai puikiai iliustruoja dar ir tai, kad Lietuvos politikoje dažnai į pirmą vietą yra iškeliamas ne tikslas, o konkreti priemonė. Diskusija vyksta ne apie santykį tarp galimų skirtingų priemonių ir tikslo, kurio norima pasiekti, jas pritaikius, bet apie pačią priemonę, aplink kurią viskas ir pradeda suktis. Tokia diskusija nėra racionali. Taip atsitinka dažniausiai dėl to, kad priemonę pasiūlo interesų grupės, jau žinodamos, kaip ją pateisins. Arba patys politikai kažkur pasigauna idėją ir gal net gerai neapgalvoja, bet įsirašo ją į rinkiminę programą, nes tiki, kad tai patiks jų rinkėjams.

Tai vėlgi rodo politinės paklausos trūkumą. Jeigu būtų politinė paklausa, jeigu opozicija Seime būtų reikli, jeigu būtų politinė kultūra naudoti parlamentiniuose debatuose argumentus, remtis poveikio vertinimais, manau, pastarieji būtų daug labiau paplitę ir atliekami tinkamai.

Kalbėdami apie viešosios politikos formavimą, šiandien mes, regis, turime istoriškai susiklosčiusį status quo, kai aštrių sprendimų niekas nesiryžta priimti (dėl didelio visuomenės pasipriešinimo, tikslo būti perrinktiems kitai kadencijai). Tad tam tikra prasme duomenys gali „išlaisvinti“ sprendimų priėmėjus, suteikti tvirtą pagrindą sprendimams, kurie galbūt nėra malonūs, bet labai reikalingi. Ką manote apie šią „išlaisvinimo“ funkciją?

– Abejoju, ar išlaisvintų. Kalbame apie seniai žinomą politinės ekonomijos dilemą. Šios dilemos centre – bet kokios rimtesnės reformos, dažnai vadinamos struktūrinėmis, kurios iš esmės keičia žaidimo taisykles. Kalbame apie labai reikšmingus pokyčius, pavyzdžiui, aukštojo mokslo ar sveikatos apsaugos įstaigų tinkluose ar finansavimo sistemose. Tokie pokyčiai naudą visuomenei atneša tik ilguoju laikotarpiu. O nepatogumai, kuriuos patiria tam tikros interesų grupės, pavyzdžiui, besikeičiančios darbo sąlygos, prarastas darbas ar būtinybė prisitaikyti prie kitokio finansavimo, apčiuopiami labai greitai, dar reformos pradžioje. Politinės ekonomijos dilema ir yra apie tai, kaip parodyti, kad naudą visuomenė gaus, tik ilguoju periodu. Tiesa, dažnai ta nauda yra išsklidusi visoje visuomenėje, o prisitaikymo žalą ir nepatogumus patiria konkrečios interesų grupės – universitetų ar ligoninių darbuotojai. Turėdamos tokias stiprias paskatas interesų grupės gali lengvai mobilizuotis ir priešintis reformoms, tuo metu visuomenė, kuri ilgainiui patirtų tokių reformų naudą, pernelyg skaitlinga, kad sugebėtų mobilizuotis, o dažnai ir nežino apie tikėtiną naudą.

– Kaip šią dilemą galima spręsti?

Dažniausiai sprendimų priėmėjai visų pirma yra raginami aiškiai visuomenei komunikuoti, kokią naudą ji gaus ilguoju laikotarpiu. Taip pat sudėtingas, kontraversiškas reformas dažnai siūloma pradėti įgyvendinti iš karto po rinkimų, tam, kad iki kitų rinkimų paaiškėtų reformos nauda. Tada politikai, įgyvendinę tokią reformą, nepralaimėtų kitų rinkimų ir nebūtų siunčiama žinia, kad įgyvendinti visuomenei naudingas reformas yra politiškai nenaudinga. Diskusijos apie tai, kaip išvengti politinio pralaimėjo, įgyvendinus visuomenei reikšmingas reformas, kurios naudą visuomenei atneš tik ilguoju laikotarpiu, vyksta jau seniai ir receptų yra. Tačiau visose šalyse iki šiol politikai labai atsargiai žiūri į ilgalaikius pokyčius.

Kaip yra pasakęs kadenciją baigiantis Europos Komisijos vadovas Jeanas-Claude’as Junckeris, visi mes žinome, ką reikia daryti, tiktai nežinome, kaip būti perrinktais, kai tai padarysime.

Pašnekovo nuomonė nebūtinai sutampa su redakcijos pozicija. Norėdami pasidalinti savo nuomone, susisiekite su redakcija

32 views
bookmark icon